Примерно лет шесть я занимался разработкой документа проектной документации под названием “Перечень мероприятий по охране окружающей среды” (далее ПМООС). До того, как он получил это название Постановлением Правительства РФ №87 “О составе разделов проектной документации и требованиях по их содержанию” его называли просто ООС - “Раздел Охраны окружающей среды”.
87 постановление Правительства РФ вышло ещё в 2008 году, 8 лет назад на момент написания статьи. Тогда все ожидали, что вот-вот выйдет какой-нибудь нормативный документ, который поясняет, что же должно быть в разделе ПМООС, но за прошедшие годы он так и не появился. Проверкой проектной документации в РФ занимается государственная экспертиза, которая оценивает проектную документацию и выдаёт на неё замечания. Так что и проектировщики и эксперты в своей работе руководствуются догадками, домыслами и “сложившейся практикой”.
Несуразности начинаются с первой строки требований к документу. Пункт а) требований к содержанию раздела требует:
а) результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду;
Оценка воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС) это документ, статус которого совершенно неясен. Когда-то был принят закон “Об экологической экспертизе”, который устанавливал обязательность проведения экологической экспертизы проектной документации. Закон “Об охране окружающей природной среды”, который устанавливал обязательность проведения оценки воздействия на окружающую среду для намечаемой хозяйственной деятельность. А также был приказ Госкомэкологии (давно не существующей) «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации», который определял порядок, как этот ОВОС проводить. В приказе Госкомэкологии указано, что ОВОС делается для проектов, подлежащих государственной экологической экспертизе. В законе “Об охране окружающей природной среды” устанавливается необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) вообще для любой намечаемой хозяйственной деятельности. Но Госкомэкологии по своим полномочиям не мог устанавливать порядок ОВОС вообще, а только для целей государственной экологической экспертизы, которую как раз Госкомэкологии и проводило. Т.е. они установили процедуру ОВОС в пределах своих полномочий, а никаких других требований регулирующих ОВОС не появилось. Так что когда государственная экологическая экспертиза перестала быть обязательной, а стала проводится только в описанных в федеральном законе “Об экологической экспертизе” случаях - процедура ОВОС осталась только для проектов, направляемых на государственную экологическую экспертизу. А все прочие проекты, которых большинство - формально требуют процедуры ОВОС, ведь ФЗ “Об охране окружающей природной среды” устанавливает её необходимость, но фактически порядок проведения ОВОС никак не определён. Поэтому на практике процедура ОВОС проводится крайне редко. То есть в ПМООС приводятся результаты несуществующего ОВОС, которые придумываются на основании готовых проектных решений.
Для проектировщиков это полностью бесплатная работа, ведь стоимость проектных работ обычно подтверждается стоимостью на основании Сборников базовых цен, где ОВОС оценивается в 4% от стоимости проектных работ, но только если ОВОС выполняется. Т.к. обычно его проведение не предусматривается, то написание “результатов ОВОС” сводится к неоплачиваемой работе, которую делают отделы охраны окружающей среды или отделы спецразделов проектных институтов.
Сейчас рассматривается проект Постановления Правительства РФ “Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ”. Если и когда он будет принят - появится некоторая определённость. Но он не менее трёх лет ходит по согласованием и шансы, что он будет принят очень малы.
Далее постановление №87 требует приводить:
перечень мероприятий по предотвращению и (или) снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов на период строительства и эксплуатации объекта капитального строительства, включающий:
- результаты расчетов приземных концентраций загрязняющих веществ, анализ и предложения по предельно допустимым и временно согласованным выбросам;
- обоснование решений по очистке сточных вод и утилизации обезвреженных элементов, по предотвращению аварийных сбросов сточных вод;
- мероприятия по охране атмосферного воздуха;
- мероприятия по оборотному водоснабжению - для объектов производственного назначения;
- мероприятия по охране и рациональному использованию земельных ресурсов и почвенного покрова, в том числе мероприятия по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова;
- мероприятия по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов;
- мероприятия по охране недр - для объектов производственного назначения;
- мероприятия по охране объектов растительного и животного мира и среды их обитания (при наличии объектов растительного и животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации, отдельно указываются мероприятия по охране таких объектов);
- мероприятия по минимизации возникновения возможных аварийных ситуаций на объекте капитального строительства и последствий их воздействия на экосистему региона;
- мероприятия, технические решения и сооружения, обеспечивающие рациональное использование и охрану водных объектов, а также сохранение водных биологических ресурсов (в том числе предотвращение попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения) и среды их обитания, в том числе условий их размножения, нагула, путей миграции (при необходимости);
- программу производственного экологического контроля (мониторинга) за характером изменения всех компонентов экосистемы при строительстве и эксплуатации объекта, а также при авариях;
Этот перечень должен включает в себя “результаты расчетов приземных концентраций загрязняющих веществ, анализ и предложения по предельно допустимым и временно согласованным выбросам”, т.е. совершенно не природоохранное мероприятие а оценку воздействия на атмосферный воздух, которая должна была бы быть приведена в разделе “а” с результатами ОВОС.
Далее в разделе предлагается приводить “мероприятия по охране атмосферного воздуха”. Если по результатам предложений по предельно допустимым выбросам загрязняющих веществ в атмосферный воздух, оказывается невозможным соблюсти нормативы качества атмосферного воздуха - такие мероприятия разрабатывать в полном объеме в предложениях по временно согласованным выбросам. Если норматив ПДВ достижим, то мероприятия перечисляются декларативно, как перечень предлагаемых мер.
В перечне мероприятий предлагается приводить “мероприятия по минимизации возникновения возможных аварийных ситуаций на объекте капитального строительства и последствий их воздействия на экосистему региона”. Для опасных производственных объектов разрабатывается перечень мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций, таким образом, в разделе ПМООС информация просто дубрируется. Дополнительно указываются мероприятия по снижению воздействия последствий ЧС на экосистему. Тут указываются мероприятия по сбору разливов с почв и воды, тушению пожаров и т.п. Если же объект не опасный, например жилой дом, да ещё находящийся в черте города - эти мероприятия ограничены только фантазией проектировщика.
Составители “Состава разделов проектной документации” полностью упустили мероприятия по защите от шума. При этом органы экспертизы всё равно справедливо требуют шумозащитных мероприятий, ссылаясь на Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований федерального закона “Технический регламент о безопасности зданий и сооружений”. Проектные институты также разрабатывают шумозащитные мероприятия в необходимых случаях, так как построенный по проектной документации объект должен быть безопасным. Но вот где эти мероприятия должны находиться - всегда спорный вопрос. Например, я настаивал на включение шумозащитных мероприятий в “Конструктивные и объемно-планировочные решения” для проектов жилых домов. Так как это предусмотрено п. “л” требований к конструктивным и объемно-планировочным решениям установленным Постановлением №87. Для промышленных предприятий, где значение имеет преимущественно наружный шум - включал эти мероприятия ПМООС. Такие нюансы, которые встречаются при разработке проектной документации постоянно, составители Постановления №87 никак не учли, такое ощущение, что его делали узкие специалисты по промышленно-гражданскому строительству и строительству ЛЭП. Именно для этих объектов документ подходит лучше всего.
Главная претензия к требованиям - они составлены декларативно. Приводят примеры природоохранных мероприятий, при этом эти примеры могут быть отнесены только к некоторым, немногочисленным объектам проектирования. Например, к станциям водозабора. Декларативность же раздела в том, что нет способа выяснить, в достаточном ли объёме приведены мероприятия по охране окружающей среды. В мировой практике сложился подход, когда оценку воздействия на окружающую среду обсуждают с заинтересованными сторонами. В ходе обсуждения определяется тот объём природоохранных мероприятий, который устроит заинтересованные стороны - местное население и органы местного самоуправления, общественные организации, инвесторов проекта, другие стороны. При сложившейся в РФ практике в ПМООС декларативно добавляются отдельные природоохранные мероприятия. Как правило, они никак не связаны с другими разделами проектной документации, так как делают их “для экспертизы”.
Сделать подход разумным могло бы либо введение более конкретного госрегулирования, это традиционный в России подход. При этом он наверняка был бы однобоким и недостаточным в одних случаях и чрезмерным в других, но появилась бы какая-то определённость. Либо возврат публичного обсуждения ОВОС с привлечением заинтересованных сторон, а не только пары активистов из местного населения. В текущем виде ПМООС содержит мероприятия исключительно на бумаге. В ходе строительства и эксплуатации этот раздел никто не открывает.
В части графических материалов ПМООС приводятся такие же невнятные требования. В графической части ПМООС на объекты капитального строительства авторы постановления требуют представить:
г) ситуационный план (карту-схему) района строительства с указанием на нем границ земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства, границ источников питьевого водоснабжения, мест обитания животных и растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации, а также мест нахождения расчетных точек; д) ситуационный план (карту-схему) района строительства с указанием границ земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства, расположения источников выбросов в атмосферу загрязняющих веществ и устройств по очистке этих выбросов; е) карты-схемы и сводные таблицы с результатами расчетов загрязнения атмосферы при неблагоприятных погодных условиях и выбросов по веществам и комбинациям веществ с суммирующимися вредными воздействиями - для объектов производственного назначения; ж) ситуационный план (карту-схему) района с указанием границ земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства, с указанием контрольных пунктов, постов, скважин и иных объектов, обеспечивающих отбор проб воды из поверхностных водных объектов, а также подземных вод, - для объектов производственного назначения.
Перечень графических материалов разумный и выполнимый. Почему-то к графической части отнесли “сводные таблицы с результатами расчётов загрязнения атмосферы”. Это чисто текстовая информация. К тому-же никакого смысла в приведении этих таблиц нет. Всё, что нужно видеть эксперту уже содержится в картах-схемах, куда наносятся изолинии концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе. Но это приводит, разве что, к бессмысленной трате огромного количества бумаги.
А вот для линейных объектов состав графических материалов иной:
г) карту-схему с указанием размещения линейного объекта и границ зон с особыми условиями использования территории, мест обитаний животных и растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации; д) карту-схему границ зон экологического риска и возможного загрязнения окружающей природной среды вследствие аварии на линейном объекте.
Перечень зон с особыми условиями использования территории я приводить здесь не буду. Имеются десятки различных зон с особыми условиями использования территории. Это совершенно отдельная тема и ознакомиться с ней рекомендую по двум источникам.
- Википедия: Зоны с особыми условиями использования территорий. Аналитическая записка Зоны с особыми условиями использования территорий: особенности правового регулирования”.
Первый источник содержит довольно краткие и неполные сведения, но масштаб проблмы уже виден. Второй источник куда более подробный и я рекомендую его. Но получить эту записку можно только из Гаранта, Консультанта или Кодекса.
Большая часть зон особых условий использования территории не имеет отношения к охране окружающей среды, а относятся к вопросам земельного кадастра и земельного кодекса. Было бы правильно, если бы в перечне графических материалов были указаны зоны особого пользования имеющие отношение к вопросам охраны окружающей среды, такие как рыбоохранные зоны, особо охраняемые природные территории, водоохранные зоны и т.п. А остальные зоны были бы указаны в разделе 2. Но этого не сделано, из-за этого раздел ПМООС нагружен не имеющими отношения к охране окружающей среды вопросами, а инженеры-экологи выполняют не свою работу. Как правило, ПМООС не содержит всех зон с особыми условиями использования и это немалый риск, т.к. замечания экспертизы к неполноте сведений по указанным зонам невозможно устранить в десятидневный срок.
При этом постановление “О составе разделов проектной документации” не требует графических материалов с указанием мест установки природоохранных сооружений и устройств. Таких как шумозащитные экраны и полосы, очистные сооружения, экодукты, рыбозащитные сооружения и т.п. При этом именно эти объекты требуются при разработке рабочей документации и строительстве линейного объекта. И именно эти объекты собственно и являются мероприятиями по охране окружающей среды. В качественной проектной документации эти материалы содержатся, но их включение в ПМООС находится зависит исключительно от добросовестности проектировщика и требовательности заказчика.
По зонам экологического риска, которые 87 постановление также требует включать в графическую часть, понимания ещё меньше. Какие-либо методики по оценке экологического риска отсутствуют, само определение экологического риска никак не закреплено законодательством. В научной литературе используются различные подходы для определения экологического риска, к тому же его оценка очень сильно зависит от оценки возможных аварий на линейном объекте. Т.е. замечания экспертизы к мероприятиям по предотвращению чрезвычайных ситуаций могут очень сильно повлиять на раздел ПМООС. Фактически, проектировщики действуют в силу сложившейся практики, эксперты устанавливают требования в пределах своего понимания вопроса и в разных экспертных организациях сложился разный подход. У заказчика же могут быть собственные методики определения экологического риска или не быть их вовсе. Таким образом об практической обоснованности и применимости оценки экологического риска на практике речи не идёт.
Вместо заключения
Здесь можно было бы привести разумные предложения к разделу ПМООС. Но делать это неразумно. Какие-то отдельные стандарты, при некоторой заинтересованности, можно провести через СРО и это будет иметь юридическую силу. Но требования к проектной документации Градостроительный кодекс РФ полностью передаёт в ведение Правительства РФ. В правительстве же сидят люди бесконечно далёкие от проектирования, строительства и вообще, созидания. Так что давать в личном блоге предложения Правительству - предельно глупо. Примерно также глупо было передать формирование требований к проектной документации правительству - не царское это дело. Но и на исправление этой глупости надеяться не приходится.
Так что буду продолжать информировать читателей блога, что меняется при прохождении государственной экспертизы проектной документации, государственной экологической экспертизы. Какие проблемы при прохождении экспертиз разных уровней. И ждать, когда же требования к разработке проектной документации поручат формировать профессионалам или произойдёт переход этой сферы к саморегулированию. Ну или прилетят инопланетяне и помогут наладить эту сферу работы, что более вероятно.
